把党的领导和监督一贯到底
2021-10-26 12:00:52 作者：王诗雨 编辑：蒋健 来源：中国纪检监察杂志 点击：
开展垂直管理单位和以上级管理为主单位纪检监察体制改革试点，是深化派驻机构改革的延伸和拓展。十九届中央纪委四次全会强调，逐步扩展垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革试点。五次全会接续作出部署，要求深化垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革试点工作。2019年5月，中央纪委办公会议审议通过《关于深化垂直管理单位纪检监察体制改革的意见（试行）》，确定在国家发展改革委、交通运输部、应急管理部、中国人民银行、海关总署、国家税务总局、中国银保监会、中国证监会等单位先期进行试点。两年多来，8家先期试点单位认真贯彻党中央决策部署，按照中央纪委国家监委工作要求，精心组织实施、积极探索实践，改革试点取得重要阶段性成效。
十九届中央纪委五次全会明确部署，加强对垂直管理单位和部分以上级管理为主单位纪检监察体制改革试点的指导。
破题解局，垂管单位特点决定必须深化改革
“非常必要也非常迫切。”采访中，谈及为何要深化垂管单位纪检监察体制改革，许多派驻先期试点单位纪检监察组干部直言不是“为了改而改”，而是有其客观必要性和现实紧迫性。
垂管单位在党和国家治理体系中肩负重要使命，蕴含着党中央加强集中统一领导的重大政治考量。如中国人民银行作为中央银行，在经济金融领域具有“牵一发而动全身”的重要地位，能否坚决贯彻落实党中央决策部署，严明政治态度、坚定政治立场、强化政治担当，是其能否有效实施金融宏观调控、优化金融服务管理、推动金融改革创新、防范化解重大风险的关键。这就要求更加聚焦加强党中央集中统一领导，通过深化改革推动强化自上而下的垂直领导和监督，推动垂管单位“两个责任”层层落实，确保其从“大脑”到“神经末梢”都始终胸怀“国之大者”，坚决贯彻落实党中央决策部署，在现代化建设大局中履行好自身职责使命。
垂管单位、垂管体制具有特殊性。与分级管理单位相比，垂管单位仅在中央一级由中央纪委国家监委设立派驻纪检监察组，其余各层级普遍为内设纪检机构。加上垂管系统往往点多、线长、面广，如应急管理部管理的矿监、地震、消防救援、森林消防4个垂管系统，垂管长度不一、管理体制各异，客观上加大了监督工作难度。必须通过深化纪检监察体制改革，紧贴垂管单位特点“量体裁衣”，构建起与垂管领导管理体制相适应相协调的监督体系。这既是健全党和国家监督体系的内在要求，也是推动监督融入治理之中，以全覆盖高质量监督推动垂管单位提高治理能力和水平，进而推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要。
垂管单位反腐败斗争形势依然严峻复杂。细数近年来查处的案件，从交通运输部黑龙江省海事局原党组副书记、局长王俊波“严重破坏当地海事系统政治生态”，到中国证监会重庆监管局原党委书记、局长毛毕华“干预证券监管工作，破坏监管秩序，严重损害监管形象”，再到国家粮食和物资储备局湖南局原分党组书记、局长袁昌模“直接插手干预下属单位的资产处置、经营活动，强令、指使下属企业违规开展融资性贸易，造成国有资产巨额损失”等，无不表明一些垂管单位权力集中、资源富集、影响力大，一旦发生违纪违法问题，容易诱发政治、经济、社会等风险，对党和人民事业造成恶劣影响。还有的如海关、税务系统等，执法权力主要集中在基层，面临的廉洁风险和挑战同样严峻复杂。必须充分发挥改革的先导、突破和创立作用，积极推进理念创新、制度创新、方式创新，在垂管单位构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的制度机制，全面巩固发展反腐败斗争压倒性胜利。
先行先试，改革试点在蹄疾步稳中走实走深
以改革试点破局开路，两年多来各先期试点单位勇于先行先试，着力将自身改革试点工作做深做实做细，为深化改革试点探索积累了一些可复制可推广的做法和经验。
推动垂管单位各级党组（党委）履行主体责任。垂管系统党组（党委）在强化系统垂直领导上更具优势，同时对下级单位党组织管理也负有更大责任。深化垂管单位纪检监察体制改革，首要的就是抓住主体责任这个“牛鼻子”。实践中，8家派驻纪检监察组普遍推动党组（党委）研究制定落实主体责任规定实施细则，制定修订主体责任清单，实化细化“一把手”和领导班子成员责任；健全与党组（党委）专题会商、重要情况通报、及时沟通提醒等制度机制，督促党组（党委）既抓好本级、又抓好下级，建立健全一级抓一级、层层抓落实的责任体系。
自上而下逐级强化垂管单位内设纪检机构监督执纪。针对内设纪检机构责任向下传导、监督向下延伸、形成监督合力不够等问题，积极探索二级单位内设纪检机构查办案件以派驻纪检监察组领导为主、向派驻纪检监察组报告有关情况，充分发挥对下监督检查、业务指导职能，强化对垂管单位各级内设纪检机构的业务统筹，推动各级内设纪检机构更好履职尽责。如驻交通运输部纪检监察组通过对二级单位纪检机构重要案件、督办案件把关初核方案，听取核查进展情况汇报、研究处置意见、提供疑难问题审理咨询等，分类指导审查调查工作开展。驻证监会纪检监察组以清单化管理为抓手，对证监会派出机构和会管单位纪委分类细化监督任务分工，提出个性化要求。此外，先期试点单位还推动二级以下单位纪检机构加强对下级纪检机构的领导和指导。
强化条块协作、组地联动。立足垂管单位越往下越存在的上级监督远、同级监督弱、地方监督难等现实情况，8家派驻纪检监察组、内设纪检机构和地方纪委监委积极主动联络、会商，在信息沟通、线索移送、审查调查等方面深化协作，凝聚合力。驻海关总署、税务总局、人民银行、银保监会等纪检监察组在实践探索基础上，会同地方纪委监委制定“点对点”协作配合文件，推动条块协作制度化、长效化。以驻海关总署纪检监察组为例，目前已与29个省级纪委监委、14个市级纪委监委签订了协作配合办法。
加强内设纪检机构和干部队伍建设。改革越深入，干部越关键。8家派驻纪检监察组普遍推动驻在部门党组（党委）健全、优化系统内纪检机构设置，选优配强领导班子和纪检干部；推进各级纪检机构上下一体深化全员培训，开展一竿子插到底集中联学、线上线下培训有机结合、抽调纪检干部强化以干代训等，为促进垂管单位纪检干部队伍向高素质专业化方向发展创造有利条件。如驻银保监会纪检监察组组织10期现场培训，实现专职纪检干部全覆盖；建立纪检监察人才库，先后抽调20余名纪委书记和300多名党务、监管、纪检干部参与案件查办、问题线索处置和巡视工作等。
夯石筑基，改革试点进展成效明显
试点能否迈出步子、蹚出路子，直接关系改革成效。经过两年多不懈努力，各先期试点单位夯基垒台、立柱架梁，改革试点取得积极进展，制度优势逐步转化为治理效能。
适应垂管单位党的领导体制和党建工作体制的改革配套制度框架初步构建。先期试点单位普遍采取“1+X”的模式制定相关配套制度，在制定改革试点工作方案或实施办法基础上，聚焦政治监督、“两个责任”层层落实贯通协同、加强对下监督检查和业务指导、规范监督执纪执法等工作流程、建设高素质专业化干部队伍等关键环节，不断健全纪检监察法规制度体系和具体工作标准，逐步搭建起与垂管体制相适相随的监督工作制度框架。
“两个责任”同题共答、压力逐级向下传导。两年多来，先期试点单位一手促进党组（党委）主体责任层层落实，一手促进监督专责层层落实，着力推动“两个责任”层层贯通、形成合力。8家单位党组（党委）会同派驻纪检监察组加强组织领导、推进制度建设、研究解决问题的自觉性和主动性不断增强。“改革试点以来，驻在部门普遍反映，各级党组织明显感受到压力，一级抓一级、层层抓落实的意识深入人心。”驻国家发展改革委纪检监察组有关负责同志告诉记者，有关调查问卷结果显示，驻在部门干部认为改革对于推动“两个责任”贯通协调、同向发力有明显作用的高达97.8%。
内设纪检机构履职能力明显提升。监督工作更加精准有效，执纪问责更具严肃性权威性，案件查办数量和质量大幅提高，协助党组（党委）管党治党更加有力，与派驻纪检监察组的关系更为协调顺畅……改革对内设纪检机构带来的“化学反应”有目共睹。如2020年全国海关纪检机构成案率提升4.7%，多个直属海关实现了立案审查“零突破”，正风反腐“底气足”“腰杆硬”，已成为海关纪检干部对改革成效最广泛的认同。
各类监督上下贯通、内外联动的合力正在形成。先期试点单位充分发挥垂管优势，自上而下推动系统各类监督有效贯通、不断加强。驻银保监会纪检监察组初步建立了协调上下左右内外的贯通机制和工作渠道，推动会党委制定《关于加强银保监会派出机构与地方纪检监察、司法、行政执法机关和金融机构纪检监察部门沟通协调机制建设的指导意见》，指导会机关各主要监管部门和地方监管局与驻中管金融机构纪检监察组、地方纪检监察机关建立联动会商机制。驻银保监会纪检监察组直接加强与其他纪检监察机关信息共享和协作配合，2020年移送问题线索53件；建立与会机关20个主要监管部门日常联系机制，初步实现监督“金融人”与监管“金融事”的贯通。
干部队伍得到有效锻炼。对此，驻国家税务总局纪检监察组有关同志深有感触，“过去，税务系统各级内设纪检机构多数纪检干部由业务干部转岗，主动发现问题能力不强，单兵执纪实践锻炼不够。”以改革为契机，派驻纪检监察组推动各级党委进一步担负起统筹纪检干部培养、选拔、任用、监督的责任，“现在系统纪检干部普遍认为，纪检监察组以上带下，带动系统各级纪检机构同心同力，呈现新风貌、新作为、新成效。”
改革未有穷期，奋进正当其时。今年9月，中央纪委办公会议充分肯定8家先期试点单位取得的成效，对进一步深化拓展改革试点作出全面部署。此前，中央纪委国家监委还专门召开改革试点工作座谈交流会，对8家先期试点单位做好下一步工作提出明确要求。战鼓声声催人进，深化改革试点必须在已取得成绩基础上，立足新形势新任务，进一步深化认识、细化举措、补齐弱项，推进各项工作蹄疾步稳、提质增效。