深圳：工程保廉的“春天故事”
2015-07-30 23:41:41  作者：  编辑：hkjw_root  来源：   点击：

有人曾把管理政府工程当做“过手三分肥”的“香饽饽”，攥在手心就不愿松手；也有人认为这是“烫手的山芋”、“多事”的领域，碰不得，摸不得，因为政府工程也一度是腐败的高发区，有不少干部因此而倒下。位于改革开放前沿的广东省深圳市也曾受此类问题的困扰。 必须改革政府工程建设组织管理模式！ 深圳市建筑工务署应运而生！负责除水路、公路以外的大部分政府投资工程建设。对政府投资建设的工程项目实行统一设计、统一招投标、统一现场监管、统一竣工验收。 几十项政府工程统一由一个部门来管，是否会变分散腐败为集中腐败，变“小老虎”为“大老虎”？ 深圳市建筑工务署交出的一份漂亮答卷消除了人们的疑虑：五年负责130多个项目，总投资660多亿元，完成180多亿元，通过招标竞价、技术攻关和资源调配等，节约建设资金高达64亿元。不仅为纳税人节省了成本，而且没有一项工程超标准、超规模、超预算、拖工期，没有发生一起工程质量事故，没有出现一宗工程腐败案件，没有倒下一名干部。 难道他们个个是“圣贤”，是“金刚不坏体”？“当然不是。是制度、机制使然，是行之有效的工程建设和廉政管理制度创造出的‘工程集中管理、权力高度分散’的机制使然。”谈到用制度防治建设工程领域的腐败问题，深圳市委常委、纪委书记谭国箱颇有心得。 管理高度集中 权力高度分散 工务署每年完成近百亿投资，找到署长要个项目，还不能关照一下？关照不了！因为在工务署，谁都无法决定把工程给谁或不给谁。 经过多年改革，深圳的招投标制度已经日臻完善。所有政府项目的立项、投资由发改委决策审批。而立项后的工程发包、材料设备采购，一律要到市建设工程交易服务中心、政府采购中心公开招投标。工务署所能做的事，就是制定招标文件，而招标文件要由署招标委员会集体决定招标条件，哪个人说了也不算，只有规则说了算——— 符合资质的都可以来。 “有关系的可以来，没关系的也可以来；认识的可以来，不认识的也可以来，不用到工务署找署长。所以环境变了，干工程根本不用求人。”建筑工务署署长姜建军如此形容。 评标过程中，工务署的人不能参加，评标人是从专家库里随机抽取的。 标底公开，最低价中标。招标现场有录像，所有行动受监控。只要在所有投标人中报出最低价，这个项目就是你的。标书当场撕开，所有人都能看到，专家也难以搞腐败。 “有人说你们工务署管130多个项目，660多个亿，别人还不天天来找你？还不把门槛都踩断了？”姜建军说：“在严格的招投标制度下没人来找我，我们这里清静得很！办公楼很难见到承包商和设备供应商的影子。” 想搞猫腻“难于上青天” 建筑工程合理低价中标，既是国际惯例，也是市场配置资源的需要，然而一些企业想“低价中标，高价决算”，就是在低价中标后，靠在施工过程中搞变更、签证，从而追加工程投入，来提高工程利润。现在，要想这样做，“难于上青天”。 工务署对这个被称为“潜规则”的“生财之道”，有一个严格的控制机制。一是实行履约保函制度，即中标企业在签订合同时要将银行开具的履约保函押在建设行政主管部门，作为履约担保，其数额为中标价与标底价的差额，比如标底价为1亿元，中标价为7000万元，那么就要开具3000万元保函。对于过低价的还要以现金的形式担保。二是对现场变更和签证实行严格分级授权。设计变更和现场签证5万元以下的，项目主任签意见，报专业工程处核准；5万—50万元的，项目主任签意见，专业工程处审核，报署二级招标委员会核准；50万元以上的，项目主任签意见，专业工程处审核，报署一级招标委员会核准。但是，所有签证和变更都必须经建设方、监理、设计、施工和审计局“五堂会审”才作数。 低价中标一度引起非议。抱有过去那种“低价中标、高价决算”念头的企业，搞完工程才发现最后竟然亏损了。一些要技术没技术，要管理没管理的“包工队”混不下去了，不得不放弃深圳的政府工程。 以前的“香饽饽”不那么“香”了。以至于一些工务署的项目，在招标时显得有点“冷清”，甚至出现流标现象。有一个机关办公楼装修，原计划在深圳范围招标，投标家数不够，后来改为全省招标，还是不够，最后不得不改为全国招标。 怎么看待这个现象呢？“企业是追逐利润的，一个地方的政府工程如果企业趋之若鹜，说明其利润大，高利润的背后，往往潜藏着问题。建筑工务署的工程不再那么‘香’，恰恰是因其合理低价中标原则，将工程利润回归到了社会平均利润线，间接发挥了规范市场秩序的作用。”谭国箱是这样诠释的。 可喜的是，最近一两年来，深圳的政府工程在招投标时，已经出现了“回流”现象，前来投标的企业又逐渐增多了。很多吃“回头草”的企业老总们说：“工务署管的工程正规，虽然利润没那么大，但钱挣得踏实、省心！” 严格的内部监督与外部制约 工程发包权没有，中途变更定不了，资金支付在财政……那么在工程管理过程中，工务署还有什么能够直接决定施工单位利益的权力呢？ “还有一个认可权，就是对合同履行的认可。但就是这样一个权力，也被制约了。因为在成立工务署的时候，同时成立了它的一个‘冤家’———政府投资专业审计局。所有的变更、签证，包括工程量的认可等，都要经‘冤家’确认才行。”市纪委派驻工务署纪检监察组负责人回答说。 这种集中管理，等于把计划经济时代的链条彻底砍断，投资、使用、建设、监管的各个环节，完全分割开来。工务署只是大工厂流水线上的一个环节。管理高度集中，但权力并没有集中，而是高度分散，腐败的可能性大大减小。 “我们现在和施工单位没有一点儿利害关系。”姜建军说，“所以人家不用求你，不用怕你，凭实力说话。” 就是这么分散的权力，还受到严格的内部监督和外部制约。 在工务署，建设的主要环节，由不同处室行使管理职责，改变了过去一个人或一个部门办到底的做法。而管理的各个环节又都有两个层次，一个层次做事，一个层次复核、监督，从而形成决策、执行、监督三分离的内部运行机制。 “看一车西瓜比守一片瓜田容易得多”———在外部，过去工程分散，直接监管几乎做不到。工程集中后，监管起来方便多了。 首先是政府各部门之间的分权制约。职能转换最为有力的是建设局，角色由过去的“裁判员”兼“运动员”，转变为专司行业管理———对工程质量、安全生产进行有效的监管。第二是计划、财政、审计等行政部门的监督。工程款的审查控制、支付直接由财政部门统一负责，工务署只是下达付款通知；标底、变更、结算由审计部门审核，对工程全程进行监督。第三是使用单位的监督。工程竣工后，由工务署、使用单位、工程质监单位等联合验收，共同签字后才能“交钥匙”给使用单位。 市纪委、市监察局还专门派了一个纪检组常驻工务署，派驻组的人、财、物全属深圳市纪委。派驻组以“嵌入式”的工作方法协助驻在单位搞好党风廉政工作，不断完善制度，对工务署人员进行全方位监督，较好地发挥派驻的作用。 各个环节有人监督、有人制约、有制度把关，正是实现集中管理不会带来集中腐败的关键所在。 有人赞誉说：深圳市建筑工务署破解了政府工程腐败这一世界性难题。